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土地管理法有望下月审议:征地制度大变革 土地财政迎拐点

第一财经 2018年11月06日 16:55

  刘展超

       聚焦征地制度改革在内的土地管理法修改有了新进展:全国人大常委会已经成立了修法审议领导小组,修正草案有望近期提请审议。

  10月22日至26日,十三届全国人大常委会六次会议在京举行,土地管理法修正案并未如外界预料提请审议。

  一位立法部门知情人士对第一财经记者表示,一般情况下,今年12月份还将有一次全国人大常委会会议,土地管理法修正草案如计划今年上会审议,12月份是一个重要的时间节点。

  今年4月份发布的《全国人大常委会2018年立法工作计划》显示,土地管理法修改被列入其中。

  全国人大常委会法工委主任沈春耀8月份曾透露,土地管理法的修改,按照今年全国人大常委会立法工作计划,将于下半年由国务院提请审议。目前国务院有关部门正在抓紧推进起草工作。

  最新进展:人大成立修法小组

  自被列入全国人大常委会2018年立法工作计划后,相关部门对土地管理法的修改加快了步伐。

  第一财经记者获悉,由全国人大环资委副主任委员王洪尧带队的调研组,近日在湖南和贵州就土地管理法修改工作进行专题调研,并在当地举行调研座谈会,听取土地管理法修改的意见建议。

  王洪尧表示,调研座谈会与会人员关于土地管理法修改提出的意见建议非常中肯,调研组将进行详细梳理研究,作为土地管理法修改的参考。

  在调研座谈会上,王洪尧表示,全国人大常委会高度重视土地管理法修改工作,已经列入2018年立法工作计划,并成立了土地管理法修改审议领导小组。

  我国现行土地管理法自1986年公布以来,历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。随着我国工业化、城镇化的快速推进和《物权法》的公布实施,农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。

  几年前,土地管理法曾有一次“没有完成的修改”,主要也是涉及征地制度改革。

  原国土部2009年曾起草了土地管理法修正草案,上报国务院审议。2012年11月,国务院常务会议通过了该草案。2012年12月,草案提请十一届全国人大常委会第三十次会议审议。草案删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿,以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容。

  2014年,考虑到形势发生很大变化,全国人大常委会决定终止对土地管理法的这次修改。

  不过,土地征收、农地入市等现实问题与法律之间的矛盾并未获得解决,民间要求修改土地管理法的呼声也一直存在。

  数年前,原国土部也曾酝酿起草《农村集体所有土地征收补偿安置条例》,不过,因土地管理法的修改至今未能兑现,作为其配套法规的《条例》也便一直处于“研究起草”之中。

  自然资源部法规司司长魏莉华2017年8月曾透露,《土地管理法修正案(草案)》已经起草完成,国务院法制办于2017年9月征求了各部门和地方政府意见,下一步还将加快推进立法审议工作。

  “积极配合国务院法制办和全国人大常委会法工委做好土地管理法修正案的立法审议工作,争取做到改革试点与法律修改同步推进、相向而行。提前开展土地管理法修改相关配套法规的研究起草工作。”魏莉华说。

 重点:仍是征地改革

  此次土地管理法修改主要内容仍然是聚焦在农村土地制度改革,涉及到农村土地征收、集体经营性建设用地入市等主要内容。

  在改革过程中如何缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理规范多元保障机制,是本轮土地管理法修改主要的着眼点之一。

  现任中农办副主任、农业部副部长韩俊曾表示,征地制度改革现在面临的问题是,征地范围太宽,补偿标准偏低,征地程序不够规范。在改革试点中也在摸索这方面的经验,为修改有关法律提供支撑。

  我国《宪法》和《物权法》将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。至于何为“公共利益”,现行法律并未明确界定,这为地方政府可根据自己需要无限制地使用土地的征收权埋下了伏笔,且预留了较大的自主操作空间。

  此外,在推进征地制度改革过程中,利益分配是一大核心问题。与地方政府征地后再出让获得的土地收入相比,一些地方对失地农民的补偿额度相对较低,这个差距也成为此项工作推进过程中的主要矛盾所在。

  农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对第一财经记者表示,总体上,过往在土地增值收益分配中政府占有份额过高,作为土地所有者的集体和农民占有份额过低。

  在廖洪乐看来,我国土地增值收益主要有五个来源,即集体农业用地及未利用土地转为集体建设用地、集体农业用地及未利用土地转为国有建设用地、集体建设用地转为国有建设用地、集体建设用地深度开发、国有建设用地深度开发等。

  “由于我国正处于工业化和城市化快速发展时期,再加上城市与农村土地分属于国家和农民集体,以及地方政府垄断建设用地一级市场,因此,集体土地征收(即集体土地转为国有建设用地)过程中产生的土地增值收益总量最大。”廖洪乐称。

  也正是因为地方政府垄断了国有建设用地一级市场,再加上可以较为“不受约束”地征收农村土地来为城市化进程以及房地产开发提供土地供给,这个过程中地方政府获得了较高的土地增值收益,进而演变成地方的“土地财政”。

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  第一财经记者曾测算,在扣除征地补偿等成本性支出外,自2003年的1799.1 亿元到2014年的 8988亿元,这12年间地方政府获得的土地出让纯收益约为70433亿元,年均5869亿元。

  廖洪乐表示,近年来城市建设用地价格上涨较快,而征地补偿标准却没有做出相应调整,致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。

  在上述全国人大调研座谈会中,已有地方发改委官员建议进一步完善农村土地征收征用制度。

  该官员表示,建议进一步明确征收条件,以立法形式合理界定公共利益的范围,国务院可采用制定目录的方式,确定公共利益的范围,也可以采用排除法明确不得以公共利益为名进行征收的范围。在征收补偿标准方面,建议按照农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等同价同权的原则,从不同土地资源条件和供求关系考虑,实行更合理、更有效的补偿标准和方式。

  魏莉华在2017年8月也透露,新一次的土地管理法修订过程总对农村土地征收制度进行了多方面的完善。

  “对土地征收的公共利益进行了列举式的界定,以两保原则,就是保证被征地人原有生活水平不降低,长远生计有保证的两保原则,作为确立征地补偿费用的基本原则。取消了年产值倍数法作为计算土地补偿费和安置补助费的依据,在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用。”魏莉华说。

  影响:土地财政还能延续吗?

  之所以外界对于土地管理法的关注甚多,很大一部分原因在于当前土地财政带来了诸多矛盾:个别地方热衷于征地但没有做好对失地农民补偿,政府垄断土地一级市场带来地价上涨等。

  廖洪乐对第一财经记者表示,如果土地管理法修改完成后,短期可能不会迅速改变地方的土地财政现状,但从长远看肯定能对其有一个积极的影响。

  一方面是部分集体建设用地可以入市后,一些企业无须再去与政府土地储备部门那里竞买土地,后者对土地供应的垄断减弱;另一方面,地方政府的征地行为会受到进一步规范,征地补偿也会相对提高,其能获得土地增值收益会相对下降。

  伴随着修法过程,中央部委也在试图通过一些行政措施来影响土地财政问题。

  今年年初,时任国土资源部部长姜大明透露,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。

  对于此举,新华社发表评论称,政府不再垄断住房用地,盘活非房地产企业自有土地、农村集体经营性建设用地,是贯彻中央提出的建立多主体供应、多渠道保障租购并举“两多一并举”住房制度基础性的土地制度变革,可望渐别土地财政、抑制地产投机,满足住有所居,同时维护不动产市场稳定。

  上述所提“农村集体经营性建设用地建设租赁住房”工作,原国土部和住建部已经在2017年8月底下发文件,确定北京、上海等13个城市作为试点。

  此外,为支撑土地管理法修法工作,2014年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发71号文件,对农村土地制度改革涉及的农村土地征收、集体经营性建设用地入市,宅基地制度改革试点进行了顶层设计,同时决定在全国33个县开展三项改革试点(也称“三块地”改革)。

  廖洪乐认为,集体建设土地入市此前在南部一些沿海省份已经有不少案例,待土地管理法修改后,这些做法就获得了一种法律上的确认,也就有可能更大规模的推广开来。

  在前述全国人大调研座谈会中,地方发改委官员也建议进一步完善农村集体土地相关权利制度。

  “在符合土地利用总体规划和城乡规划的情况下,按照物权平等或一体保护的原则,改变建设用地必须使用国有土地的现状,经过批准可适当允许农民集体所有的土地可进入城市市区,依法出让、转让或者出租,彻底解决农村集体土地、国有土地同权不同价的现状,建立城乡统一的建设用地市场,推进城乡一体化。”该官员说。

  自然资源部近日发布消息称,截至今年6月底,我国农村土地制度改革33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩;集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩,总价款约193亿元,收取土地增值收益调节金15亿元。

  上述全国人大调研组也指出,将对三项改革试点工作过程中的经验、问题以及意见、建议,进行详细梳理研究。土地管理法将根据在农村土地制度改革三项试点工作中取得的经验、发现的问题进行修改。

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